1 廢標的（de）廢標，停貸的停貸，115號文“後遺症”效（xiào）應凸顯
 
　　盡管國辦函〔2023〕115號文《關於（yú）規範（fàn）實施政府和社會資本合（hé）作新機製（zhì）的指導（dǎo）意見》已頒布逾半年，但這半年來（lái），由其引發的政策漣漪（yī）、行（háng）業熱議以及導（dǎo）致的“後遺症”效（xiào）應，仍未“喧囂塵（chén）上”。過去（qù）半年，不少（shǎo）環保項目都（dōu）因為（wéi）PPP新機製（zhì）的調整而廢標。據不完（wán）全統計，僅在國辦（bàn）函115號文發布後的三個月內(即從2023年11月27日至2024年1月22日（rì）)，河北、江西（xī）、內蒙古、廣東、山東（dōng）等7個省市的8個環保項目就因政策調整而終止招標。
 
　　這些項目，無論是汙水處理（lǐ）設施、垃圾焚燒發電（diàn），還（hái）是水環境綜合治（zhì）理（lǐ）和水（shuǐ）質淨化PPP項目，廢（fèi）標的原因幾乎一致，均因為未能適應政策調整、不符合PPP新機（jī）製的要求，而宣布終止招標。
 
　　還有一些新招標的項目，如（rú）新（xīn）民垃（lā）圾焚燒發電項目，為避免踩到115號文的（de）紅線，在招標文件中就明確規定，“聯（lián）合體中民營企業股權（quán）合（hé）計占比不低於51%”；大慶市東風汙水處理廠項目也在招（zhāo）標文件裏明確（què）標注了“民營企業(或外（wài）商投資企業（yè）)股權占比不（bú）低於（yú）35%”的股份占比。這些都是以往（wǎng）招標文（wén）件不曾見過的規定。
 
　　此外，國辦函115號文不僅影響新增項目，還影響存量項目的融資進度。
 
　　據（jù）第一（yī）財經報道，某國有企業負責人王先生，他負（fù）責PPP項目就（jiù）遭遇了銀行停貸的問題。這個項目在2022年底完成招（zhāo）投標簽署了合同，但由於2023年2月之後PPP被叫停（tíng），此後11月PPP新機製出台，國有銀行對存量PPP項目處於觀望（wàng）狀態，不願貸款，導致項目融資受（shòu）阻而無法繼續開展的情形。
 
　　可以說，這半（bàn）年來，由於對政策的理解不同、執行不一，市（shì）場（chǎng）亂象叢生，政府、金融機構、項目（mù）業（yè）主、谘詢機構，糾偏的糾偏、廢標的廢標、停貸的停貸，調整的調整，大家都在摸索中前行（háng）。
 
　　那（nà）麽，跟上一輪的PPP模（mó）式比，這次國辦函115號文推出的PPP新機製，到底有啥獨特之處，能引發“廢標潮（cháo）”？所謂“糾（jiū）偏”，究竟是糾正舊PPP模式存在的哪些根本性問題？對於固廢項目領域，隨（suí）著PPP新政的出台，特許經營模（mó）式是否仍能（néng）發揮（huī）效用？特許經營與PPP之間，又（yòu）有著怎樣（yàng）錯綜複雜的曆史聯係與相互影響（xiǎng）？
 
　　本篇將（jiāng）對問題抽絲（sī）剝繭、逐一闡述，從住建部（bù）2002年啟動（dòng）的特許經營市場化改革說起，談（tán）到2014年財政部主導的PPP模式擴張期，最終說到當前發改委牽頭推出的PPP新機製，通過梳理曆史脈絡（luò）、解析（xī）現行規定，就能（néng）知曉國（guó）辦函115號文出台的背（bèi）景、初（chū）衷及其背後的深刻考量。在此基礎上，PPP新機製所引發的廢標潮現象也就“不言而喻”了。
 
　　2 從BOT到擴大化PPP，再到PPP新機製
 
　　2014年之前，是沒有PPP這個“舶來品”的，市（shì）政公用服務領域基本（běn）上（shàng）采用特許經營BOT(投資--建（jiàn）設--運營（yíng）)模式。
 
　　BOT模式最早起源於2002年，迄今已有20多年的曆史了（le）。2002年，原建設部連發兩道文件——[2002]1591號文《關於印發（fā）推進城市汙（wū）水（shuǐ）、垃圾處理產業化發展意見的通知（zhī）》和建城[2002]272號《關於加快市政公用行業市場化（huà）進程的意見》，大刀闊斧推動市政（zhèng）公用行業市場化改革。2004年，又（yòu）上升法律（lǜ）層麵，頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》。
 
　　這些文件核心思想，就是政府開放市政公用事業，將旗（qí）下的（de）供（gòng）水、供（gòng）氣、供熱、汙水處理、垃圾處理等領域業務，以招投標形式（shì）和BOT模式，引入一批有資金、有技術和項目運營（yíng）經驗的資本方參與投資建設，後期政府按照收取（qǔ）上來的水費、燃氣（qì）費、取暖費、垃圾（jī）處理費等資金，按照合同約定和考核方式支（zhī）付給資本方，以彌補（bǔ）他們前期投資建設成本。
 
　　如此一來，特許（xǔ）經營模式既幫政府解決（jué）沒錢又（yòu）想做事情的（de）難（nán）題，又（yòu）帶來了先進的技（jì）術、管理經驗和專業力量，推（tuī）動了市（shì）政公用事業產業化進程。
 
　　正因為如（rú）此，從2002年起，特許經營模（mó）式在市政公用領域大放異彩，特別是在垃圾處理和（hé）汙水處理方麵，不僅推動了這些行業的快（kuài）速（sù）發展，還成功培（péi）育（yù）了眾多產（chǎn）業化企業，同時（shí）有效避免了政府隱形負債的問題。
 
　　然而到了2014年，PPP模式開始逐漸興起，類似於BOT(建設-經營-轉讓)模式，PPP初心也是引入社會資本的（de）專業技術、管理經驗和資金，以提升公共服務的管理效率。
 
　　同時，相較於BOT，PPP模式適用範圍更加（jiā）廣泛，從以前的市政公用行業拓展到了醫療、教育等多個（gè）公共服務領域，隻要項目經（jīng）過“兩評一案”財政論證合規，均可采用PPP模式實施，這一時期（qī）PPP也被稱為（wéi）擴大化（huà）的PPP模式。PPP一經推出，就受到地方政府大（dà）力歡迎，甚至某些政府直接出資並占股設立融資平台和項目公司，既當裁判員又當運動員，直接參與項目實（shí）施，也變相地將項目投資、建設風險轉移到地方政府，成為當地政府新型融資手段。
 
　　然而（ér），隨著時間（jiān）的推移，PPP模式在落地的過程中開始暴露出（chū）許多問（wèn）題。從2017年11月開（kāi）始，財政部以92號文為開端，對（duì）明（míng）股實（shí）債、執行走偏（piān）的PPP項目進行強監管重規（guī）範，眾多不合規的PPP項目叫停、出庫，再加上隨後的資管新規一起，使得曾經大水漫灌的融資渠道（dào）收緊，部分涉水的環保上（shàng）市民（mín）企頂不住壓力，資（zī）金鏈斷裂、深陷財務危機，不得（dé）不（bú）出（chū）售股權尋求（qiú）國（guó）資輸血，有的直到現在也沒有完全（quán）走出來。
 
　　低潮幾年，直到2023年2月，國家審計署對全國（guó）PPP項目進行審計發現大量的問題，才全麵叫停全國（guó）PPP項目，與此同時財（cái）政部PPP庫也（yě）關閉、停止項目入庫。
 
　　在調（diào）查審計的過程中能夠，他們發現：
 
　　第一，由於PPP模式適用（yòng）範圍擴大，這一時期大量非經營性基礎設施項目借機投（tóu）資紛紛上馬，導致地方財政壓力增大；
 
　　第二，部分PPP項目（mù）公共（gòng）服（fú）務預算占比（bǐ）過高，突破10%警戒線，財承論證能力形同虛（xū）設。
 
　　為（wéi）了嚴控（kòng）地方債（zhài），雖然財金〔2015〕21號《政府和社會資本合作項目財政承受能（néng）力論證指引》明（míng）文規（guī）定，每一年度全部PPP項（xiàng）目安排的財政（zhèng）支出責任，占一般公共預算支出比例應當不（bú）超過10%，但在實際（jì）執行過程中，各地（dì）以可行性（xìng）付費、可行性（xìng）缺口補助、固定回報等各種突破財承10%的方式層出不窮，財政承受能力形同（tóng）虛設，使得項目進入運營期後政（zhèng）府難以償還債務，地（dì）方債務危機頻發。
 
　　列舉幾個水務領域的案例，就（jiù）會發現PPP項目中可用（yòng）性付費占比過高的現象並（bìng）不鮮見。比（bǐ）如某海綿城市水環境綜合治理項目，總投資約9億元，合作期12年，合作期內（nèi）政府（fǔ）付費總額約17.5億元，其中可用性付費約（yuē）16.1億元，占總付費金額的94%；再（zài）如某市生態建（jiàn）設公（gōng）園PPP項目，總投資7.5億元，合作期10年，合作期內政府（fǔ）付費總額約11.6億元，其中可用性付費10.4億元，占總付（fù）費的（de）91%。
 
　　這類PPP項目由於使用（yòng）者付費較少，又沒有較好的運（yùn）營收益，僅靠政府可行性付費（fèi）補貼，長此以往不僅推高政府的隱（yǐn）形負債，而且（qiě）極其容易導致項目爛尾或者“豆腐渣”工程。
 
　　第（dì）三，政府給予社會資本固定回報，違背了PPP合作的風（fēng）險共擔原則，導致項（xiàng）目運營期風險與收益不（bú）匹配。
 
　　針（zhēn）對這些問題，2023年2月國（guó）家緊急叫停了部分PPP項目，並廢止了相關（guān）文（wén）件。隨後，在2023年11月，發改委牽（qiān）頭出台了國辦函115號文《關於（yú）規範實施政府和社會（huì）資本（běn）合作新機製的指導意見》，以及2024年第17號令《基礎（chǔ）設施和（hé）公（gōng）用事業特許（xǔ）經營管理辦法》等配套政策（cè），標誌著PPP新機製（zhì）時代開啟。牽頭部門也由之前的財政部門調（diào）整為發改部門，並以2023年2月為分水嶺，對新舊項目進行分類處理，對在此之前未完成招標采購的項目以（yǐ）及（jí）後續新實施的PPP項目，均按PPP新規執行。
 
　　3 調整（zhěng）、糾偏（piān），新舊PPP模式（shì）要點對比
 
　　相較於上一輪擴大化的PPP模（mó）式，本次PPP新規（guī）做了以下幾方（fāng）麵變動：
 
　　(1)限定（dìng）領域。PPP項目被嚴格限定在有經營性（xìng）收益的領域，特別是生態保護（hù）和（hé）環境治理領域中的城鎮汙水垃圾收集處理及資（zī）源化利用等項目，意味著未來適合PPP模式的項目（mù）可能並不會太多（duō），市場規模將不可避免的大幅縮水。
 
　　(2)聚焦使用（yòng）者付費（fèi）。明確PPP項目應聚焦使用（yòng）者付費項目，項目經營收入需覆蓋建設投資（zī）和運營成本，並具（jù）備投資回報，不得額外增加地方財政未來支出責任。
 
　　(3)政府付費按規定補（bǔ）貼運營，不補（bǔ）貼建設成本。杜絕通過可（kě）行性缺口補助、承諾保底收益率、可行性付費等（děng）任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
 
　　這幾條直擊要害，直指上一階段（duàn）PPP存在的問題，措辭嚴厲的背後既是為了糾偏（piān），也是為了嚴控（kòng）地（dì）方債，傳遞出兩（liǎng）層意思：
 
　　一方麵對於（yú）缺（quē）乏運營收（shōu）入，主要依靠政府付費的非經營（yíng）性（xìng）項目，無法再采用（yòng）PPP模式（shì）實施，所以有人說這相當於（yú）對使用者付費不明確的PPP項目判了“死（sǐ）刑”。
 
　　但另一方麵，對於使用者付費無法覆蓋投資（zī）建設（shè）成本的準經（jīng）營項目，政府方也（yě）可以在“不因PPP模式額外（wài）新（xīn）增地方財政未來支出責任”(有點拗口，實際上就是不能增加地方債)的大原則下給（gěi）予支持，建設（shè）期以中央資（zī）本金給予（yǔ）投資支持，但該類項目對使用者付費的占比多少是否有（yǒu）要（yào）求（qiú），運營補貼的具體界定，115號文並沒有給出答案。
 
　　(4)優先民企參（cān）與並占股，試（shì）圖改變以（yǐ）往民企入場難、國資“獨霸”的格局（jú）。這在垃圾固廢處置（zhì）、垃圾焚燒（shāo）發電、農林廢棄物等業務領域非常明顯，國辦函115號文不僅最大（dà）程度鼓勵民營企業參與（yǔ）固廢PPP項目，而且要求獨資（zī）或控股；對（duì）於汙水處理、管網、供水、交通運輸、物流、機場等涉及到國計民生項目，要求民企（qǐ）占比也不低（dī）於35%，這都是以往PPP項目不曾有過的“硬（yìng）性規定”，一定程度上杜（dù）絕了上一輪PPP項目地方國資、城（chéng）投機構或（huò）者（zhě）披著政府（fǔ）“外（wài）衣”的各類平台公司直接參與投資、建設（shè），將風險（xiǎn）轉移給政府方（fāng）的行為。
 
　　(5)強化（huà）運營（yíng）導向，嚴防以往建成（chéng）直接移交政府“拉長（zhǎng）版BT”模式。新機製強調以運營為核心（xīn）、以績效為導向，推動PPP項目由重（chóng）建設向重（chóng）運（yùn）營轉變。
 
　　4 PPP新規下項目廢標原因（yīn）猜想（xiǎng），原（yuán）有內（nèi）定中標人身份背景不符？
 
　　分析完新舊PPP模式的區別，PPP新規（guī）下（xià）為何（hé）出現“廢標潮”就不難理解了，不外乎以（yǐ）下幾方麵原因：
 
　　(1)嚴（yán）控地方債的（de）“緊箍咒”下，政府方考慮政策、資金壓力，鋪項目動力不足
 
　　近年來宏觀經濟形勢下行、房地產行業又（yòu）不景氣，政府收入來源減少，PPP項目投資又（yòu）大，再加（jiā）上新（xīn）規明確要求不因PPP模式額外新增地方債的，導致傳統靠舉債（zhài）搞建設、鋪項目（mù）的模式行不通，這種情形下，政府方考慮到政（zhèng）策、資金壓力，在項目推（tuī）進上顯得（dé）猶豫不（bú）決，新建項目動力不（bú）足。
 
　　(2)社會資本方（fāng）擔憂項目（mù）收益不（bú）高，經濟賬不劃算
 
　　為了嚴控地方債，PPP新規明確政府付費按規定補（bǔ）貼運營，不（bú）補貼建設成本，杜絕通過可行性付費、行性缺（quē）口補助、承（chéng）諾（nuò）保（bǎo）底收益率等任何方式彌補建設（shè）成本和運營（yíng）成本，項目經營收入需（xū）覆蓋（gài）建設投資和運（yùn）營成（chéng）本，這（zhè）一係列規定幾（jǐ）乎堵住了過去PPP項目因使用者付費不（bú）足，通過可行性付費、行性缺（quē）口補助、承諾保底收益率等來增加額外收益，彌補建設和（hé）運（yùn）營成本不足的“漏洞”，這（zhè）對社會資本（běn）方來說傷害性極大（dà）。
 
　　以環保行業為（wéi）例（lì），PPP項目投資大（dà）、回報期長，除了垃圾焚燒（shāo）、餐廚垃圾、市政汙水（shuǐ）等少數傳統業務賽（sài）道有使用者付費機（jī）製和項目運營收益(但也存在能否覆蓋投資建設成本以及後期補貼能否及時支付的風險（xiǎn）)之外，其他（tā）的如（rú）流域治理、水環境綜合整治、農村（cūn）汙水（shuǐ）、海綿城市、市（shì）政（zhèng）管網、礦山修複等（děng）領域項目，使用者付費機製不明確，項目收益率本就不高，若無保底收益率等其他利好邊界條件，經濟賬不劃算（suàn），社會（huì）資本方（fāng）是沒有（yǒu）意願和動（dòng）力投建。
 
　　(3)不符（fú）合民（mín）企優先參與並占股的要求
 
　　PPP新規最（zuì）大程度鼓勵（lì）民營（yíng）企業參與並占股，並發布了支持清單，這在一定程度上打破了原有央企（qǐ）、地（dì）方國企、省級環保集團（tuán）主導的局麵，導致部分已中標不（bú）符合新規定（dìng）的國有企業項目被廢止。
 
　　正如前（qián）一陣子某業內朋友投標失敗，感慨地說：其實招標開始的時候，遊（yóu）戲已經結束了，甲方下定決心開始發標書，說明他們已經有（yǒu）答案了。
 
　　這也是為什麽國辦函115號文政策發布之後，引發起環保項目廢標潮最大的原因，很可能原有（yǒu）內定中標人（rén）身份（fèn）背景不符，或是（shì）本級地方國資、央企等，沒有響應新機製最大程度要求民企參與的精神。
 
　　(4)高門檻與高標準
 
　　PPP新規對特許經營者的選擇提出了（le）更高要求，更加（jiā）要求（qiú）其項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實（shí）力和信用評級（jí）狀況，部分投資者因不符合要求而被淘汰。
 
　　5 結語
 
　　總的來說，這次PPP新規，無論是從參與主體，還是付費模式，不僅是對舊機製的糾偏，更是一（yī）次觸及框架和本質的重新（xīn）調整。由於調整力度較大、程度較深，執行過程（chéng）由於理解不一，短期出現（xiàn）廢（fèi）標、停貸等亂象是（shì）很正常的。
 
　　但是，就長期而言，PPP新規引發行業思考仍值得關注。下一篇，我們將重點（diǎn）探討PPP新政（zhèng）下（xià）四大問題：
 
　　(1)清掃保潔、垃圾收運、垃（lā）圾中轉站、垃圾焚燒發電廠，哪些環節可以實施特許經營模式？
 
　　(2)可否授權本級國有企業（yè）經營，若不能，地方環保集團又（yòu）該如何？
 
　　(3)新政（zhèng）不補貼建設成本，隻補貼運營成本，如何考慮？建設成本能否收回？
 
　　(4)項目實施清單（dān）重民企輕國企，國有企業與民營企業何去（qù）何從？以（yǐ）及對行業未來發展走向進行幾（jǐ）點預判。